我国地方政府债务发展现状及化解建议

自2014年《中华人民共和国预算法》修订案及《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布以来，我国对地方政府债务管理工作的制度设计日趋完善，开启了“开前门、堵后门”的地方政府投资融管理新思路。一方面“开前门”，赋予地方政府举债权，并纳入全口径预算管理实行规模控制，同时对于企事业单位举借的政府负有还责任债务，通过发行地方政府债券进行置换；另一方面“堵后门”，明确政府与企业的责任边界，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还。尤其自2017年起，中央层面不断加强对地方政府债务尤其是隐性债务的管控，陆续出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等文件。随着地方政府债务管理改革不断推进，我国地方政府债务风险总体可控。但2020年伊始，我国遭遇新冠肺炎疫情冲击，一系列抗疫情、稳增长的措施下，地方政府显性债务快速增长，隐性债务增速止降回升，与此同时，区域债务风险分化加剧，部分地区风险进一步凸显，地方政府债务的结构性及区域性问题持续暴露。

2021年以来，我国迈入新的经济社会发展阶段，“十四五”时期作为我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，保持期间经济社会持续健康发展至关重要。“十四五”规划提出“防范经济和金融风险”目标，要求注重防范化解重大风险挑战，守住不发生系统性风险的底线，而防范地方政府债务风险依然是新形势下牢牢守住不发生系统性风险底线的必然要求与重中之重。伴随疫后经济逐步企稳，政策对政府债务的管控力度重回常态，3月份国务院常务会议提出“政府部门杠杆率要有所降低”，4月份《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发[2021]5号）重申“坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制，需持续关注新形势下我国地方政府债务的演变趋势。本文基于我国地方政府债务的演化历程及发展现状，详细阐述了当前地方政府面临的债务问题，同时从“红橙黄绿”视角对区域性债务现状及趋势进行了深入剖析，最终提出新时期我国防范化解地方政府债务的路径建议。

一、 当前我国地方政府债务发展现状

我国地方政府债务发端于20世纪70年代末,此后各地各级政府陆续开始举债。1994年分税制改革后,地方财权进一步被削弱,由于央地财权与事权的不对等,地方政府依托融资平台逐渐积累了规模较大的债务；2014年以来，伴随《中华人民共和国预算法》修订案及43号文[1]的正式施行，以地方政府为主体的举债融资机制被明确，在“开前门、堵后门”的债务管理思路下，以地方政府债券为主要形式的显性债务有序增长，但隐性债务问题仍然突出。2020年，为应对疫情冲击，地方政府显性债务及隐性债务均快速增长；伴随疫后经济逐步企稳，政策持续强调防风险，地方政府债务尤其是隐性债务扩张态势或重新得到有效遏制。

（一） 稳增长压力加大，显性债务持续快速增长

地方政府显性债务是建立在某一法律或者合同基础之上的政府负债，以政府直接债务为主，包括各级地方政府债务（一般债务和专项债务）、外债等，具体包括财政部代发债券、地方财政部门发行的债券、政府统借统还资金以及预算法规定的支出（如签发行政事业单位人员工资及养老金形成的债务）[1]。本文将地方政府直接债务作为显性债务，并以财政部的政府性债务数据为准。从数据看，随着多方面规范地方政府发债行为、防范风险的举措落地，地方政府发债方式和管理逐步规范和市场化；在近年来经济下行压力下，以政府直接债务为主的显性债务余额总体平稳增长，但2020年疫情冲击下稳增长需求持续增加，显性债务规模大幅攀升。为应对疫情对经济的严重冲击，2020年除增发万亿抗疫特别国债、新增万亿财政赤字外，地方政府债务新增限额大幅增加至4.73万亿元，较2019年大幅增加1.65万亿元，其中专项债务3.75万亿元、一般债务0.98万亿元，截至2020年底我国地方政府债务余额为25.66万亿元，较2019年增长20.4%，显性债务快速增长。2021年以来，经济逐步企稳但结构性问题仍存，稳增长需求不减，根据《2021年政府工作报告》，积极财政政策基调仍然延续，叠加存量项目资金接续需求，全年地方债务新增额度仍维持4.47万亿元的高位，其中专项债务新增额度仅小幅下降0.1万亿元至3.65万亿元，显性债务规模进一步快速攀升，截至2021年末存量规模已超30万亿元。

 债券形式债务占比持续增加，其中专项债占比持续攀升。伴随地方融资行为进一步规范，增加法定债务规模是有效防化隐性债务的必要手段，2014年修订后的《中华人民共和国预算法》明确各地可在规定限额内发行地方政府债券举借债务，以地方政府为主体的举债融资机制正式被明确下来，地方政府只能通过发行地方债的方式举借债务。在此背景下，地方政府举债行为愈加规范，2015年起地方债市场进入快速规范发展期，叠加2015-2018年三年地方债务置换的开展以及稳增长需求下加快新增债发行的要求，债券形式的地方债务逐年增加。根据财政部数据显示，截至2021年底，地方债存量规模超过30万亿元，占GDP比重超过25%，在地方政府债务余额中的比重也持续上升至99%，已成为我国债券市场第一大债券品种，是当前我国宏观调控、政府债务管理的重要工具。从地方债细分品种看，近年来稳增长背景下专项债增长较快，2020年新增额度大幅增长74%至3.75万亿元，截至2020年末余额达12.8万亿元，占地方债比重达50.3%，2021年新增额度仍维持3.65万亿元的较高水平，截止到12月底发行接近3.6万亿元，发行持续发挥着疫后稳投资的重要作用，同时也逐渐替代融资平台在基建和公共服务等领域的政府融资功能，引导债务显性化，缓释隐性债务风险。

（二） 疫情冲击下隐性债务增速止降回升，伴随疫后信用收紧或再次回落

自1994年《预算法》颁布及分税制改革后，地方融资平台成为地方政府财政收支矛盾下的融资代理人，此后融资平台经历多轮债务扩张，逐步成为我国地方政府隐性债务的最主要载体。基于此，本文将融资平台作为地方政府隐性债务的主要测算内容之一，并根据数据可得性分三个口径估算隐性债务规模[1]。根据中诚信国际估算，2020年我国地方政府隐性债务规模在45.4-51.6万亿元（见图2），是显性债务的1.8-2.0倍，融资平台相关债务超过隐性债务的八成（见表1）。自2017年7月，高层在中央金融工作会议上提出“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”；2018年8月，中央发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号）后，地方政府在化解隐性债务上的责任与安排逐步明确，隐性债务增速获得了良好控制，2017年至2019年增速逐年下降，前几年快速扩张态势得到一定遏制。但2020年受疫情影响，一系列宽信用政策出台，融资平台债券发行创历史新高，以融资平台为主要载体的隐性债务增速止降回升。